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民众国际期货官网 近年来，地方政府专项债发行规模持续扩大、发行节奏明显加快，成为扩大有效投资、稳住宏观经济大盘的重要抓手。本民众期货官网从专项债的功能定位及制度建设两个维度综合评价其绩效表现和风险水平。针对其发行管理过程中存在的突出问题，建议适当控制新增专项债规模，并进一步完善专项债相关法规，构建发行、分配、项目评估、风险预警、信息披露等方面的长效机制。关键词
民众国际期货官网 专项债 债务管理 债务风险 民众国际期货官网 近年来，党中央高度重视防范化解重大风险，“开前门，堵后门”的债务治理理念得到有力落实。财政部网站公开数据显示，截至2023年6月，我国地方政府民众国际期货余额为37.80万亿元，其中地方政府专项债（以下简称“专项债”）余额达22.94万亿元，占比为60.69%。总的来看，专项债的发行使用，在补短板、防风险、扩投资、稳增长等方面取得了明显成效，实现了预期目标。但随着发行节奏的不断加快，专项债在使用过程中也出现了资金与项目不匹配、项目进度不及预期、资金使用效用不高等问题。本民众期货官网基于专项债功能定位和制度建设两个维度，综合评估其风险水平和绩效表现，剖析主要问题，旨在为完善专项债发行管理机制、提升政府治理能力提供有益借鉴。专项债现状分析与功能定位
民众国际期货官网 （一）专项债现状 民众国际期货官网 根据财政部网站公开数据，从2015年到2023年上半年，专项债发行规模整体呈快速增长趋势，余额从9744亿元迅速增至22.83万亿元。其中，2023年上半年新增专项债23009亿元，再融资专项债5359亿元。自2020年起，专项债新增发行规模明显超出一般民众国际期货。根据万得（民众国际期货）数据，2023年上半年，专项债余额已达一般民众国际期货的1.56倍。 民众国际期货官网 1．品种结构和投向领域 民众国际期货官网 根据民众国际期货数据，2023年上半年，我国累计发行868只专项债。其中，再融资债104只，占专项债发行数量的11.98%；发行规模为5359.6014亿元，占比18.89%。新增债发行764只，发行规模约为2.3万亿元。新增专项债发行品种中，市政和产业园区基础设施专项债、棚户区改造专项债和交通基础设施专项债的发行数量最为集中。在此期间发行的专项债主要投向14个具有公益性质的领域。交通运输领域根据要求细分为城市停车场、轨道交通、其他交通基础设施、铁路、政府收费公路等领域，其中投入政府收费公路领域的数量最多。 民众国际期货官网 2．期限 民众国际期货官网 从发行期限来看，我国专项债期限逐渐拉长，与基础设施项目的长周期特点更加吻合。根据民众国际期货和财政部网站公开数据，在 2023 年上半年发行的868只专项债中，发行期限共分为20类，平均发行期限为17.1年，同比增加 0.99 年。放开对专项债发行期限的限制后，地方政府趋向于发行更多中长期民众国际期货。新增专项债发行期限主要集中在10年、15年、20年，发行数量为392只，占比为51.31%。三个期限的专项债发行规模共计1.18万亿元，占比为51.48%。发行期限在20年以上的专项债共232只，占比为30.37%；发行规模为1.02万亿元，占比为44.35%。品种多为市政和产业园区基础设施专项债、交通基础设施专项债和农林水利专项债。发行中长期专项债，有利于以时间换空间，缓释地方政府债务风险，保障经济平稳健康发展。 民众国际期货官网 将近3年（2023年的数据截至10月7日）专项债期限结构进行对比，新增专项债和新增再融资专项债中的中长期限民众国际期货数量均有所提升。从新增专项债看，根据民众国际期货数据，2021年至2023年10月，30年期限专项债规模呈上升趋势，增长30.58%。再融资专项债30年期限专项债规模比2021年增长39.07%。 民众国际期货官网 （二）专项债功能定位 民众国际期货官网 专项债作为一类重要的政府融资工具，既可以促进民众国际期货市场多元化发展，提高民众国际期货市场分工精度和投资准度，又可以降低融资成本，增强政府投资能力。从民众国际期货利率来看，专项债利率一般低于银行贷款和城投债利率，可以减轻政府利息负担。从民众国际期货期限来看，政府投资项目具有回收周期长、资金需求大等特点，中长期专项债可以避免银行贷款周期短、资金少等带来的反复融资问题，提高资金期限与项目周期匹配度，间接降低融资成本，促进经济发展（赵全厚等，2020）。 民众国际期货官网 专项债也是一种服务政策目标、促进积极财政政策落地实施的重要工具。专项债赋予地方政府自主发债权，能有效遏制违规举债行为，防控地方政府债务风险（张琦等，2020），特别是有助于化解地方政府隐性债务，帮助隐性债务显化（樊轶侠，2019）。地方政府是地区基础设施建设的主要责任主体，通过专项债投资促进基础设施建设，有利于发挥乘数效应，创造良好营商环境。此外，允许专项债用作重大项目资本金，有利于优化资源配置，从供给侧改善经济结构、增加财政收入，从而拉动地区经济发展。专项债的问题阐述与原因剖析
民众国际期货官网 （一）专项债相关法规体系有待进一步完善 民众国际期货官网 《地方政府民众国际期货发行管理办法》《地方政府专项民众国际期货用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）先后出台，不断完善专项债管理制度体系，为专项债提供了坚实的制度保障。但我国地方政府专项债规范化、法治化进程仍然缺乏完整的操作指南和指导性民众期货官网件，专项债发行标准和实施细则缺乏统一标准，从发行到偿还全生命周期的专项债管理制度体系仍有待完善，法规的位阶还有待进一步提高。 民众国际期货官网 （二）专项债全生命周期管理有待进一步加强 民众国际期货官网 从发行过程来看，专项债发行主体是省级政府（含经省级政府批准自办民众国际期货发行的计划单列市政府）。县、市级政府虽集中承担基础设施建设事权却无举债权，省级政府需要代有举债需求又无举债权的县、市级政府举债（张婉苏，2017）。举债权与使用权相分离的举债机制有利于中央全面统筹并精准控制地方政府债务，确保政府偿付能力与举债规模相协调，是防控地方债务风险的有效措施。在代举机制下，地方政府能获得较低融资成本，省级政府虽然不对民众国际期货提供信用担保或进行兜底，但仍然存在部分隐性担保和隐性金融分权问题（周世愚，2021）。例如，信用评级较形式化，专项债评级一般为AAA级，导致地方政府缺乏市场意识和债务偿付意识，对社会资本吸引力不足。同时，代举制度可能淡化专项债项目与民众国际期货市场之间的联系，导致发行利率难以真实反映专项债的流动性和风险溢价，从而降低专项债作为创新型融资工具的融资功能。投资效率减弱，在事权责相分离的情况下可能加剧风险。 民众国际期货官网 从专项债分配使用来看，地方政府专项债限额分配制度总体设计上突出风险防控和宏观调控功能。因此，债务存量高、财政收入较低地区所分配的专项债额度较低；而财政收入高、经济较发达的地区分配额度更高（张明，2023）。与我国东部地区相比，西部地区的偿债能力较弱，能够获得的专项债额度较低。根据民众国际期货数据，2023年上半年，东部地区的新增专项债发行量占全国的56%，西部地区只占22.13%。但从发展需求来看，西部地区的需求更为急迫。以风险防控为核心的专项债额度分配制度或将加剧东西部发展的失衡，难以发挥专项债在基础设施融资、促进经济高质量发展等方面的作用。另外，新增专项债采用以需求因素为核心的因素分配法，部分地方政府可能忽视项目可行性而盲目提高资金需求，导致部分项目短期内无法落地实施、资金用途频繁调整等问题，违背了专项债资金“即发即用”的要求。 民众国际期货官网 从偿还角度来看，专项债投资以项目为基础。一方面，可能因项目收益预测误差，或受宏观环境影响，导致偿付期内现金流不足。特别是专项债初期的偿付资金主要民众国际期货民众期货官网于土地出让收入（娄洪，2023）。但目前我国土地使用权出让收入持续锐减，占政府性民众国际期货收入比例不断减少，可用于偿付专项债的资金规模大幅减少，增加了违约风险。另一方面，专项债偿付期限设置不合理也会造成偿付压力集中，甚至会远超财政可偿付能力（王红光，2023）。同时，项目审核过程中可能存在信息不对称、项目过度包装或者中介民众期货“伪中立”等问题，导致项目预期收益虚高，而虚高的项目收益难以实现财务自求平衡，从而抑制专项债的增长效能。 民众国际期货官网 （三）信息披露机制与绩效评价体系有待进一步健全 民众国际期货官网 为建设公开透明的民众国际期货市场、促进更高水平的对外开放，财政部不断加强专项债信息披露体系和绩效评价体系建设。目前来看，部分专项债的披露内容仍存在关键信息缺失、披露口径不统一、披露标准地区差异较大、各类风险信息披露程度不高等现象，导致信息透明度仍然不高。另外，由于对专项债“借、用、还”全生命周期跟踪管理的成本较高，信息披露较多集中在发行申报阶段，专项债发行人未在专项债存续期间持续发布专项债信息，导致资金使用效率不高。绩效评价仍以债务率为主，尚未建立全面考虑地区经济发展水平、偿债能力等多维度指标的统一国家层面动态绩效评价指标体系（周世愚，2021）。上述原因均可能造成专项债市场流通性减弱、民众国际期货风险认知不清晰、问责机制缺少信息依据、潜在财政风险加剧等问题。对策建议
民众国际期货官网 建议立足专项债涉及政府与市场互动的特殊性，注重平衡效率与安全、责任与权力、融资与收益，切实加强专项债全生命周期管理，加强专项债与其他政府融资工具的协同使用，更好推动我国经济高质量发展。 民众国际期货官网 一是进一步完善专项债相关法规。建议从国家层面梳理总结现有专项债管理办法，出台更高位阶的专项债相关法规，对专项债全生命周期进行规范和监督。通过推动专项债管理的法治化、市场化和长效化，明晰专项债借、用、管、还各环节的权责，有利于更好发挥其投融资和逆经济周期调节功能，实现政府与市场的高效协同、良性互动。 民众国际期货官网 二是完善专项债发行机制。在确保效率与安全的前提下，建议将省级政府代举机制调整为省级政府管控专项债规模，由县、市级政府根据地区经济发展需求自主举债并报省级政府核准。通过发债权力的下移，既能发挥省级政府对民众国际期货规模的宏观管理职能，又能更好地激发地方政府参与基础设施建设的积极性。另外，进一步提高专项债发行的市场化程度，破除专项债的隐性担保，推进专项债市场化定价，严格监控地方政府对专项债市场定价的不合理干预；进一步扩大专项债用作项目资本金范畴，完善项目配套融资制度，提高金融民众期货对专项债项目融资的积极性。 民众国际期货官网 三是优化专项债限额分配制度。建议在适当控制新增专项债规模的同时，调整现有分配额度与地区财力高度正相关的分配方式。统筹考虑地区经济发展需要、财政可持续性、项目储备、未来发展潜力等多元因素，重点依据项目质量来综合确定专项债额度，促进区域经济协同发展。另外，严格细化项目审核流程，强化专业监管，遏制项目造假、资金挪用及过度包装等行为。 民众国际期货官网 四是构建项目评估指引和风险预警机制。确立科学的评估指标和对应标准，促进项目高质量评估，为后续信息披露奠定基础。构建多维度专项债绩效评价体系，追踪专项债全生命周期中的预算执行情况、资金使用情况、项目进度绩效评价等，并对存在的问题进行限期整改。尽快调整并落实“举债必问效、无效必问责”的政府债务管理机制。建立专项债风险预警平台，运用信息化手段实现多部门联合实施的风险动态监管预警，警惕宏观环境变化对项目收益的影响，防范违约风险；将项目偿付风险预警机制与政府官员政绩考核相结合，防范官员道德风险。 民众国际期货官网 五是完善专项债信息披露机制。建立专项债信息披露平台，及时披露专项债信息并同步更新发行主体财力、信用等相关信息，满足信息真实性、及时性、动态性、全周期性等要求，主动接受公众监督，帮助市场和投资者高效了解专项债投资动态，以此进一步提高政府公信力和市场约束力。参考民众期货官网献
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◇ 民众期货：中国财政科学研究院 曾家瑜 张琦
◇ 民众国际期货：陈森 鹿宁宁
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